中國(guó)災(zāi)害防御協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、應(yīng)急管理部原副部長(zhǎng)鄭國(guó)光在城市治理現(xiàn)代化高端論壇上做演講。供圖/天津師范大學(xué)
近年來(lái)，我國(guó)城市災(zāi)害頻發(fā)。如2021年的湖北十堰“6·13”燃?xì)夤艿辣ǎ?022年的湖南長(zhǎng)沙“4·29”居民自建房倒塌，2023年的北京“4·18”長(zhǎng)峰醫(yī)院火災(zāi)、浙江武義“4·17”重大火災(zāi)和寧夏銀川“6·21”燒烤店燃?xì)獗ǎ?024年的江西新余“1·24”特大火災(zāi)、江蘇南京“2·23”火災(zāi)和河北燕郊“3·13”燃?xì)獗嫉取?/p>
“這一系列事件暴露出當(dāng)前城市安全中的短板和不足?！敝袊?guó)災(zāi)害防御協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、應(yīng)急管理部原副部長(zhǎng)鄭國(guó)光在4月27日舉辦的城市治理現(xiàn)代化高端論壇上如是說(shuō)。
該活動(dòng)由天津師范大學(xué)國(guó)家治理研究院、天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院聯(lián)合主辦。鄭國(guó)光在論壇上作了《城市安全韌性與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范》的主題演講，他表示，我國(guó)快速的城鎮(zhèn)化使得人口、經(jīng)濟(jì)等各類要素不斷向城市聚集。這在給城市帶來(lái)活力的同時(shí)，也給城市治理帶來(lái)越來(lái)越多的新挑戰(zhàn)。安全成為城市運(yùn)行與管理的底線要求，城市風(fēng)險(xiǎn)治理成為城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和治理中更為突出、更為重要的命題。
鄭國(guó)光介紹，我國(guó)一些城市尤其是特大城市處于一旦遭遇自然災(zāi)害就顯得很脆弱的尷尬境地：小災(zāi)引發(fā)大災(zāi)并形成災(zāi)害鏈更具有普遍性，自然災(zāi)害鏈之間相互傳遞，自然災(zāi)害與社會(huì)安全事件也發(fā)生相互傳遞，城市災(zāi)害的“放大效應(yīng)”和“鏈發(fā)效應(yīng)”可能帶來(lái)的危害后果異常嚴(yán)重，給城市災(zāi)害防范和安全管理工作提出了諸多新問(wèn)題和新挑戰(zhàn)。
城市自然災(zāi)害的復(fù)合鏈生效應(yīng)突出
鄭國(guó)光介紹，我國(guó)七成以上城市、一半以上人口分布在氣象、地震、地質(zhì)、海洋等災(zāi)害高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，六成多的城市在過(guò)去15年發(fā)生過(guò)不同程度的洪澇。城市中各種要素高度集中的特點(diǎn)，使得城市面對(duì)災(zāi)害特別脆弱。如果缺乏必要準(zhǔn)備，災(zāi)害影響危害后果將很嚴(yán)重。
比如，2021年7月17日-23日，鄭州市遭遇歷史罕見(jiàn)特大暴雨災(zāi)害，暴雨引發(fā)嚴(yán)重城市內(nèi)澇和山區(qū)山洪災(zāi)害，共造成380人遇難，1200億元經(jīng)濟(jì)損失。2023年7月29日-8月2日，京津冀地區(qū)出現(xiàn)60年來(lái)最強(qiáng)的暴雨天氣，導(dǎo)致海河流域性特大洪水。這次災(zāi)害的特征是“降雨強(qiáng)度大、累計(jì)雨量大、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、災(zāi)害鏈特征明顯，造成損失重，其影響深遠(yuǎn)”。鄭國(guó)光說(shuō)。
鄭國(guó)光表示，由于人類活動(dòng)和特殊的城市環(huán)境影響到城市氣象特征，如“五島效應(yīng)”，即城市渾濁島、熱島、干島、濕島和雨島效應(yīng)；城市規(guī)劃和布局中存在的問(wèn)題使自然災(zāi)害嚴(yán)重影響了城市生命線系統(tǒng)，如內(nèi)澇、風(fēng)災(zāi)、雷電、霧霾和地面塌陷等，城市災(zāi)害可能導(dǎo)致城市生命線系統(tǒng)（供電、供水、供氣、供暖、通訊、交通等）愈發(fā)脆弱，影響到城市及周邊地區(qū)乃至全國(guó)的經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)穩(wěn)定。
鄭國(guó)光介紹，伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)鏈相互依存、城鎮(zhèn)化加快、人財(cái)物高度集中，城市災(zāi)害鏈在延長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)在加大，導(dǎo)致災(zāi)害防范應(yīng)對(duì)難度大。
以鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害為例，鄭國(guó)光介紹，這次災(zāi)害導(dǎo)致鄭州市近40萬(wàn)輛車被水淹，主城區(qū)2067個(gè)小區(qū)(占總數(shù)54.3%)地下空間被水淹，其中175萬(wàn)平米地下商鋪、471萬(wàn)平米地下倉(cāng)庫(kù)、26836輛車、66539臺(tái)供電、泵站、電梯等設(shè)施被水淹損毀，直接經(jīng)濟(jì)損失54億元。
這場(chǎng)災(zāi)害還導(dǎo)致鄭州大學(xué)第一醫(yī)院、阜外醫(yī)院被水淹、斷水?dāng)嚯?，緊急轉(zhuǎn)移12533名病人，其中重癥病670人；市應(yīng)急局、水利局、119消防應(yīng)急指揮中心因水淹斷電斷網(wǎng)，缺少備份系統(tǒng)、備用電源，以致指揮失靈；主城區(qū)1864個(gè)小區(qū)斷電斷水?dāng)鄽鈹嗑W(wǎng)，造成眾多市民基本生活困難，甚至無(wú)法購(gòu)物；110、119等報(bào)警服務(wù)平臺(tái)電話擁堵嚴(yán)重，市民求助無(wú)門(mén)。
老問(wèn)題、新隱患共同構(gòu)成城市安全新挑戰(zhàn)
鄭國(guó)光表示，我國(guó)城市治理面臨的重大挑戰(zhàn)還有，隨著城市化帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚，城市生產(chǎn)生活環(huán)境日趨復(fù)雜，城市建設(shè)、軌道交通、危房改造、人員密集場(chǎng)所、地下空間等安全風(fēng)險(xiǎn)突出，老舊橋梁、管道、隧道等重大工程進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)期，重要裝備、機(jī)器設(shè)備和材料等逐步老化進(jìn)入重點(diǎn)維護(hù)期；燃?xì)膺M(jìn)樓入戶，許多燃?xì)夤艿蕾|(zhì)低齡長(zhǎng)等。
“一些城市安全基礎(chǔ)薄弱，安全管理存在漏洞短板，安全管理水平與現(xiàn)代化城市發(fā)展要求不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)?！编崌?guó)光說(shuō)。比如2013年的青島“11·22”中石化輸油管道泄漏爆炸、2015年的深圳光明新區(qū)“12·20”特別重大滑坡、2015年的天津港“8·12”特別重大火災(zāi)爆炸，以及2024年的河北燕郊“3·13”燃?xì)獗ǖ仁鹿识急┞读诉@方面的短板和不足。
與此同時(shí)，由新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)帶來(lái)的、對(duì)國(guó)家和社會(huì)系統(tǒng)可能造成嚴(yán)重負(fù)面影響的，需要及時(shí)采取有效措施進(jìn)行防范和處置的風(fēng)險(xiǎn)。“這可能是以前從未出現(xiàn)過(guò)的風(fēng)險(xiǎn)，也可能是以前出現(xiàn)過(guò)，但超出人類的認(rèn)知水平或從未引起人類關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)?！编崌?guó)光說(shuō)。
比如，儲(chǔ)能電站、海上風(fēng)電、氫能、玻璃棧道等新能源、新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，井噴失控、火災(zāi)爆炸、硫化氫中毒等新的風(fēng)險(xiǎn)也大量上升。如全國(guó)有化學(xué)儲(chǔ)能電站近500座，很多建在城區(qū)，“這將給城市安全監(jiān)管帶來(lái)很大壓力”。
同時(shí)，城市人口密度大、流動(dòng)快、結(jié)構(gòu)復(fù)雜，容易造成重大傳染病擴(kuò)散蔓延。不僅如此，隨著人口在城鄉(xiāng)間的流動(dòng)加快，微生物和病毒突破傳播界限，使得農(nóng)村也容易感染遙遠(yuǎn)地區(qū)的病毒?！巴话l(fā)公共衛(wèi)生事件也成了城市治理面臨的重要挑戰(zhàn)?！编崌?guó)光說(shuō)。
研究表明，城市化會(huì)帶來(lái)人口與資源環(huán)境、效率與公平等社會(huì)矛盾突顯，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、社會(huì)失序、大眾心理失衡。鄭國(guó)光表示，在全球恐怖襲擊向城市轉(zhuǎn)移的大環(huán)境下，大中城市人員密集場(chǎng)所容易成為恐怖襲擊的重要目標(biāo)。大城市一旦發(fā)生重大恐怖襲擊事件，往往會(huì)產(chǎn)生放大效應(yīng)和連鎖反應(yīng)。
提升城市韌性，應(yīng)對(duì)城市安全風(fēng)險(xiǎn)
現(xiàn)代城市面臨諸多安全風(fēng)險(xiǎn)和治理挑戰(zhàn)，那該如何應(yīng)對(duì)呢？
鄭國(guó)光表示，“面子”是城市的風(fēng)貌，而“里子”是城市的良心。因此從根源上說(shuō)需要統(tǒng)籌城市地上、地下建設(shè)，建設(shè)城市地下綜合管廊，消除城區(qū)重點(diǎn)易澇區(qū)段，推進(jìn)海綿城市建設(shè)，使城市既有“面子”，也有“里子”。
因此，鄭國(guó)光建議，這需要加強(qiáng)我國(guó)城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范的能力建設(shè)，不斷提升城市安全韌性水平，需要從四個(gè)方面著手。
首先是要牢固樹(shù)立安全發(fā)展和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。這需要各級(jí)、各政府部門(mén)切實(shí)把風(fēng)險(xiǎn)防范和安全發(fā)展作為城市現(xiàn)代文明的重要標(biāo)志，大力推進(jìn)城市應(yīng)急管理體系和治理能力建設(shè)，著力防范化解各類災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，確保人民生命財(cái)產(chǎn)安全，使城市更健康、更安全、更宜居，成為人民群眾高品質(zhì)生活的空間。
其次，要認(rèn)真落實(shí)城市安全和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范責(zé)任。提高城市安全和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理能力，必須加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。統(tǒng)籌發(fā)展與安全，做好自然災(zāi)害防治和應(yīng)急管理工作，保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。
鄭國(guó)光認(rèn)為，這需要各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部強(qiáng)化災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和底線思維，牢固樹(shù)立災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，要統(tǒng)籌發(fā)展與安全，既要救災(zāi)沖在前、表現(xiàn)好，更要把防災(zāi)工作做在前頭、做好做扎實(shí)。“寧肯十防九空，舍得花錢，舍得下功夫，做好應(yīng)對(duì)百年一遇災(zāi)害的準(zhǔn)備，夯實(shí)國(guó)家綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)基礎(chǔ)?！?/p>
再次，要堅(jiān)持以人為本，加強(qiáng)城市災(zāi)害防范能力。這需要更好推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，切實(shí)把保護(hù)人民生命安全作為首要目標(biāo)、放在第一位，落實(shí)到城市運(yùn)行管理各個(gè)環(huán)節(jié)，使城市更健康、更安全、更宜居。
比如，加強(qiáng)街道、社區(qū)的防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)和應(yīng)急管理能力建設(shè)，深入開(kāi)展示范城市、示范社區(qū)創(chuàng)建，重視和強(qiáng)化城市防災(zāi)避難場(chǎng)所建設(shè)，筑牢防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)的人民防線，為人民群眾提供更有保障、更可持續(xù)的安全感。
最后，要堅(jiān)持預(yù)防為主，打造海綿城市、韌性城市。為什么要建設(shè)海綿城市、韌性城市？鄭國(guó)光解釋，因?yàn)楹＞d城市在適應(yīng)環(huán)境變化和應(yīng)對(duì)雨水帶來(lái)的自然災(zāi)害等方面具有良好的“彈性”，下雨時(shí)吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時(shí)將蓄存的水“釋放”并加以利用。但不能把海綿城市認(rèn)為是可以“預(yù)防特大暴雨的”。
鄭國(guó)光認(rèn)為，依靠工程性措施防御千年一遇，還是百年一遇洪澇，總是有限度的。如果設(shè)防過(guò)高，經(jīng)濟(jì)上難以承受；設(shè)防過(guò)低，則會(huì)導(dǎo)致城市常常被淹。因此，“城市防洪排澇，要靠工程性措施，更要靠科學(xué)管理”。
換句話說(shuō)，城市防洪排澇，既要看城市的邊界，更要放大到匯水面的范圍，將防外洪和防內(nèi)澇結(jié)合起來(lái)考慮。比如，上海市水務(wù)局管理全市的地表水、河道、雨水、洪水等，就是一個(gè)相對(duì)更科學(xué)的系統(tǒng)管理安排。
而韌性城市則是當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，能夠承受洪澇災(zāi)害的沖擊，快速應(yīng)對(duì)、恢復(fù)，保持城市功能正常運(yùn)行，并通過(guò)適應(yīng)來(lái)更好地應(yīng)對(duì)未來(lái)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。“海綿城市建設(shè)主要是為了提高城市的水災(zāi)抗險(xiǎn)能力，而韌性城市建設(shè)是為了提高城市的全方位抗險(xiǎn)功能，包括地震、臺(tái)風(fēng)、暴雨、暴雪等，讓城市人民獲得更多的安全感、幸福感?！?/p>
新京報(bào)記者 肖隆平
編輯 柯銳
校對(duì) 張彥君
